盘活资金须规范会计核算

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日前，国务院办公厅发布了《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》。此举旨在更好地发挥积极财政政策作用，提高财政资金的使用效益。

在具体的10项主要措施中，《通知》特别提到了要规范权责发生制核算。在目前政府会计改革步伐加快的大背景下，权责发生制记账基础的大面积运用对账本记录计量的真实和准确性有一定的提升作用，这是不争的事实，不过，权责发生制本身也有一些先天的缺陷，显然也需在此作进一步的规范。

《通知》提出要进一步规范权责发生制核算就是要未雨绸缪，尽最大努力来避免权责发生制的缺陷。东南大学政府管理与政府会计研究所所长陈志斌认为，规范权责发生制核算可防止少数人利用权责发生制虚列费用和支出，掩藏资金，有利于积极财政政策下所投放的大量财政资金尽快用于社会经济建设等领域。

谨防虚列支出

近年来，财政收入和支出的增长幅度基本上保持着一致，但是教育、医疗、卫生等与居民关系密切的行业，仍然面临投入相对不足、发展相对滞后等问题。每年年底，各级政府的账上依然有着大量的结余结转资金，这些存量资金使用效率不高，而资金权属范围不清是导致上述问题发生的原因。

北京师范大学经济与工商管理学院会计系教授崔学刚表示，运用权责发生制核算财政收支是提升国家治理能力的重要措施之一。此次运用权责发生制盘活财政存量资金，有利于明晰责任边界和规范财政支出绩效考评。在过去，收付实现制的记账基础导致了财政资金责任边界不清、业绩考评缺乏标杆的情况，使财政资金分散到了各个部门、地区以及各个项目上，进而形成了大量的存量资金，使得财政资金的使用效率大大降低。而权责发生制的记账基础有利于相关收入与支出的核算，从而能更有效地计量会计主体的资产、负债以及净资产。因此，运用权责发生制有利于财政存量资金权属范围的确定以及责任考核的界定，这样就能够很好地理顺中央政府和地方政府资金配置的边界和权属关系，从而增强国家治理能力。

虽然运用权责发生制来核算财政存量资金有着上述诸多优点，但另一方面，滥用权责发生制可能会带来更加严重的问题。陈志斌表示，国务院在推进政府会计改革、建立权责发生制政府综合财务报告的背景下，开展规范核算基础工作，一方面是要积极推进政府会计改革，引进先进的会计理念和方法，另一方面则是要敦促各级政府和有关政府部门科学运用先进的管理理念和会计方法，充分发挥先进经验的有利价值，同时也要防范可能的恶意运用。在此次《通知》中，最直接的一个问题就是虚列支出，这也是最需要防范的、在核算财政存量资金过程中可能产生的最大风险。

实际上，虚列支出的问题在收付实现制记账基础下也同样存在，但其可操作的空间不大。陈志斌表示，财政存量资金核算的虚列开支问题在权责发生制基础下可能会打着合法的外衣，得以冠冕堂皇的存在，当然，这可能比在收付实现制下更容易实施，也更容易被查处。

财政部财政科学研究所副研究员王晨明解释了虚列开支在权责发生制下更容易存在的原因，收付实现制的记账基础强调的是通过实际收到的资金来确认收入和支出，需要有现金流来对应，其中基本不具备操纵的可能性。但运用权责发生制来核算，将运用到配比原则和实现原则，这两个原则的使用需要会计估计和职业判断等因素，一旦有人蓄意利用或滥用会计估计，那就有可能造成利用权责发生制虚列费用和支出，从而掩藏资金，造成财政资金结转结余结果不真实的情况。

渐进式推动政府会计改革

实际上，不少专家在接受记者采访时都提及，此次国务院《通知》对权责发生制的进一步规范为下一步的政府会计改革提供了一定的支撑。陈志斌就认为，这一举措将有利于促进政府会计改革，其更加明确我国政府行政的特殊环境、特殊条件和特殊背景，进而能够使有关部门采取更为务实的改革举措。

首先有一点非常明确，《通知》指出：除国库集中支付年终结余资金外，凡在总预算会计中采取借记“一般预算支出”、贷记“暂存款”科目方式核算的，一律按照虚列支出问题处理。在实际操作层面上做出如此具体的规定，这在一般的国务院文件中并不多见。从中也可以看出权责发生制在虚列支出问题上所暴露出来的一些基本做法，它们在接下来的各级政府实际操作过程中应该被杜绝。

崔学刚表示，包括高校在内，权责发生制正在循序渐进地推进。此次在盘活财政存量资金的问题上同样开始运用权责发生制并且做出清晰的规范，这实际上传达出一个基本的思想，即在现有条件下，能够采用权责发生制的事项就尽量开始采用，以后会逐步总结经验和不足，从而形成成套的制度。

王晨明表示，推动权责发生制政府综合财务报告包括进一步推动政府会计改革一定是渐进式的。从财政可持续发展的角度来看，推进权责发生制有利于加强财政管理和风险防范，对政府资产负债的确认计量和成本归集大有裨益。“但在推动的过程中，切忌不要一下放开，要注意防风险于未然。同时，监督机制的建立以及人员培训也要同步跟进。”王晨明说。